每经记者 江然 余蕊均

　　规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。

　　目前，国务院先后批复了北京、上海各自到2035年的城市总体规划方案，广州、成都也陆续公布了各自到2035年城市总体规划（草案），向社会公开征求意见。

　　“四大城市总规修编”由此成为舆论热点。

　　城市发展涉及你我生活方方面面，大众也逐渐意识到城市规划的重要引领作用。举一个简单的例子：规划草案超高的阅读量，就足以说明老百姓对城市规划的关注度是空前的。

　　新一轮城市总体规划，是中国城镇化进程中一个标志性事件。它表明中国城镇化进程到了一个重大节点，进入新阶段——一个中国城市转型升级、追求高质量发展的新时代。

　　中国的新时代，也是中国城市的新时代。而此轮总规修编的四大城市分别是中国四大城市群的核心城市，揭示着中国未来城镇化进程的新思路和新逻辑。

　　为此，每日经济新闻（以下简称NBD）特地邀请到国家发改委城市和小城镇改革发展中心学术委秘书长冯奎和中国城市规划设计研究院副院长王凯，为我们解读新一轮总规修编背后的国家要求、城市崛起机会以及他们理解的“人口规模扩容”、“以人为本”、“宜居”等热门理念。

冯奎 王凯

　　1．导向

　　既要实现目标，又要治病、解决问题。

　　NBD：当前，京沪穗蓉四大城市引领了新一轮总规修编。为什么是这个时间节点？有什么时代背景？

　　冯奎：这四个城市新一轮城市总规修编，距上一轮城市总规修编，已有15年以上的时间。

　　这其中有一些大的时代背景变化，包括以下几个方面：

　　一是中国的经济总量跃居世界第二，按照国家统计局局长宁吉喆的介绍，中国对世界经济增长的贡献率已达到30%；二是中国的城镇化率超过50%，进入城市型社会初级阶段；三是“一带一路”倡议推进了中国的国际化程度；四是北、上、广等地的“大城市病”集中爆发，绿色、低碳、智慧城市等新型城市发展理念深入人心。

　　总体而言，这四大城市的新总规反映了国际化背景下中国城市的发展方向。它们距离发达国家全球城市、国际化城市仍有一定差距，但在国际化舞台上登台亮相的雄心、水准、价值观已经较为清晰。这是大背景。

　　王凯：我们做规划一般有两个导向：一个是目标；一个是问题。简单概括，在新时期提出新一轮总体规划修编，既是百年中国梦的目标导向，也是为了解决过去30~40年城市发展的问题。

　　首先，这四个城市的相关规划年限都是2035年——一个标志性时间。根据新时代“两步走”的新目标，2035年刚好是中间节点。这也体现出新时代中国城市发展的一个历史方位，基本实现社会主义现代化，是中国城市发展的基本目标。这是目标导向。

　　第二是问题导向。改革开放40年，中国城市发展取得了巨大成就，在世界范围内影响都是巨大的。无论是城镇化人口规模，还是城市的建设量、基础设施水平、人居环境条件，都发生了翻天覆地的变化。

　　但是另一方面，过去40年城镇化发展也出现了很多问题。其中最突出的问题就是“大城市病”。“大城市病”的主要表现是人口增长过快，城市环境受到影响，包括空气污染、交通拥堵、房价过高等方方面面。

　　中国城市很多，情况各不相同。一线城市北上广深加上杭州、成都等新一线城市增长过快，给城市带来太大压力。还有一批城市发展不足，包括胡焕庸线以西地区，或者东北、西北、西南的部分地区，出现了经济发展动力缺失、人口外流以及城市萎缩等现象。

　　所以从问题视角来讲，新一轮总体规划也是要治病，解决过去30～40年中国城镇化发展中的主要问题。

　　2．格局

　　效率优先，以大城市为核心的城市群地区，依然是中国城镇化主要空间载体。

　　NBD： 北、上、广、成正好属于中国四大城市群的核心城市，也正好位于东南西北四个位置，怎么看城市群背后的大国格局，以及城市群这个新型城镇化形态？

　　冯奎：中国城镇化进入新阶段，其中一个特征就是城市群、都市区的崛起。城市群将成为未来中国城镇化的主体形态。从发育水平来看，目前，长三角、珠三角、京津冀、成渝四大城市群，构成了中国城市群的“钻石框架”。

　　其主要特征有四个：这四大城市群两两相距过千公里，都有自己的辐射范围和辐射空间；每个城市群都有超大城市、特大城市支撑；中国经济总量前十位城市有九个分别属于这四大城市群；四大城市群之间联系密切，资本流动占据了全国资本流动的八成以上，形成了相互强化的机制。

　　王凯：中国是大国，发展不均衡是难题。地理环境多元，也决定了城镇化模式是大国城镇化模式，我们称之为“多元多级网络化”。

　　“多元”指的是动力多元。我国有沿海地区的模式，靠二产、三产城镇化；也有中西部模式，靠农业现代化驱动城镇化；也包括军工产业驱动城镇化等模式。所以很难用一种模式来套，套不上，也很难成功。

　　“多极”意思是中国城镇化发展是多个城市带动的。多个极点当然分层级，一线城市北上广深，加上杭州成都这种经济发达地区，此外我们还有大量的省会城市，以及规模不那么大的中小城市，形成一个网络体系。

　　最后是“网络化”，所有城市要通过高效率的基础设施连接。过去我们谈得比较多的是高速公路，现在是轨道交通，再加上一个看不见的信息网。中国城镇化经过了40年的发展，自身发展模式也进入新阶段，需要创新。

　　说到城市群在中国城镇化当中起到的核心引领作用，按照国家此前几个“五年规划”，应该有19~20个城市群。中国经济总体处于上升期，补短板是城市发展的主要动力，在此背景下，还是效率优先。也就是说，以大城市为核心的城市群地区，依然是中国城镇化发展的主要空间载体。

　　所以我们也看到大城市的人口无论怎么减也很难减得下来，正是因为就业机会多，能满足人生存的基本需求。

　　除了大城市群，还有一个重要方向是促进县域城镇化。从秦始皇时期以来，县这个行政单元就是一个出行半径、社会交往相对稳定的空间载体，公共服务方面也有了一定规模，所以县也是城镇化中不可替代的。